Foram avaliadas quatro bases de dados para extração do Orçamento que conformará o Banco de Dados do SOU_Ciência. O Banco de Dados Access da Câmara dos Deputados do Orçamento da União (Câmara -Atividade Legislativa – Orçamento da União – Lei Orçamentária Anual – Relatórios – Banco de Dados Access para Download); o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP, do Ministério do Planejamento (SIOP – Acesso Público SIOP – Consulta Livre); o SIGA Brasil, do Senado Federal (Senado – Orçamento – SIGA BRASIL); e o Tesouro Gerencial. A avaliação do SIGA Brasil foi realizada no dia 17/12/2021. Nesta data havia uma mensagem de erro na LOA 2018, o acesso livre apresentava problemas nos orçamentos de 2018 em diante, não foi encontrado um método para download das planilhas, não havia acesso livre à execução orçamentária, apenas à LOA de cada ano.A avaliação do SIOP foi realizada no dia 17/12/2021. A base de dados apresenta todas as classificações que podem entrar no nosso banco de dados na consulta livre, é possível fazer consultas à execução orçamentária desde o ano 2000, incluindo restos a pagar.
A avaliação do Banco Access foi realizada no dia 20/12/2021. O Banco tem uma base de dados que se estende de 1995 a 2022 e, na data em que foi avaliado, havia uma notificação de que será descontinuado este ano.
A avaliação do Tesouro Gerencial foi realizada no dia 19/01/2022. Não existe acesso livre neste banco e decidimos por solicitar o acesso e aguardar.
Desta forma, pela facilidade de acesso, continuidade do banco e amplitude da base de dados em termos de classificações orçamentárias, o SIOP foi a base de dados principal escolhida para o nosso banco. Ainda que, sob circunstâncias específicas descritas no levantamento das Unidades Orçamentárias, utilizamos outros bancos de dados.
Seguindo a metodologia estabelecida em AMARAL (2017), utilizamos Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA (IPEADATA – Macroeconômico – Séries mais usadas - IPCA - geral - índice (dez. 1993 = 100). A correção foi realizada dividindo o número índice do IPCA de janeiro de 2022 pela média do número índice do ano analisado e multiplicando este resultado pelo orçamento (Dot. Inicial e Liquidado) do ano analisado.
Função e Subfunção são os dois itens que compõe a chamada Classificação Funcional da despesa, que tem por “(...) finalidade principal fornecer as bases para a apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos segundo os grandes agregados de despesa nos principais segmentos em que atuam as organizações do Estado.” (Giacomoni, 2017: 95). A atual versão utilizada no Brasil foi criada pela Portaria nº 42/99 do então Ministério do Planejamento e Gestão (MP). A Função reflete a competência institucional do órgão em que a despesa é realizada, como educação, (12) saúde (10), ciência e tecnologia (19) e defesa nacional (05), guardando relação com os respectivos ministérios. A Subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à Função e evidencia a natureza da ação governamental, identificando a natureza básica das ações orçamentárias que se aglutinam em torno das funções. Sua utilização, portanto, depende da ação orçamentária e não do Ministério em que a despesa é realizada. No caso da educação, por exemplo, temos as subfunções Ensino Fundamental (361), Ensino Médio (362), Ensino Profissional (363), Ensino Superior (364), dentre outras. Na ciência e tecnologia são estabelecidas três subfunções: Desenvolvimento Científico (571), Desenvolvimento tecnológico e Engenharia (572) e Difusão do Desenvolvimento Científico e Tecnológico (573).
Dado que a Função é utilizada em decorrência do Orgão/Ministério e que a Subfunção é utilizada é decorrência da ação orçamentária, elas podem ser utilizadas de forma atípica em relação à estrutura estabelecida para classificação funcional, onde qualquer subfunção pode estar associada a qualquer função (salvo casos específicos).
A avaliação do Manual Frascati foi realizada entre os dias 10/01/2021 e 19/01/2021. Este Manual foi publicado pela primeira vez há 55 anos e atualizado pela última vez em 2002. Propõe uma metodologia para medir os recursos humanos e financeiros dedicados à Pesquisa e Desenvolvimento nos países de OCDE com o objetivo de possibilitar a percepção de mudanças tecnológicas e comparação dos investimentos em P&D. Esta metodologia relaciona-se com outros manuais, normas e classificações da ONU como as referentes à contabilidade, educação, ocupações, entre outras. Possui uma lista de dados de entrada e resultados possíveis a partir do uso correto da metodologia, mas os autores advertem que é necessário cuidado nas comparações entre países que têm estruturas econômicas muito diferentes, indicadores sociais como o PIB podem sofrer desvios dependendo do tamanho dos países analisados de forma que os dados produzidos a partir desta metodologia não respondem a todas as perguntas.
Entre os dados de entrada, o Manual indica como realizar o levantamento tanto de pessoal quanto de despesas relacionadas à P&D, define pesquisa básica, aplicada e experimental englobando tanto a pesquisa formal quanto a informal. Exclui dados relacionados a ensino e formação que não sejam pesquisas de doutoramento; compilação de dados nacionais, exceto se a coleta for feita com objetivo de realizar uma pesquisa; ensaios e normatização; estudos de viabilidade, exceto se for um trabalho sobre a viabilidade de um projeto de pesquisa; assistência médica, exceto hospitais universitários; patentes e licenciamento; relacionado à política; desenvolvimento de softwares e atividades industriais que não sejam vinculados a uma pesquisa experimental; e atividades de administração e apoio que não sejam estritamente vinculadas a uma pesquisa.
Existem dentro do Orçamento Federal brasileiro algumas unidades orçamentárias que podem ser integralmente consideradas seguindo o Manual. São elas o FNDCT, a CAPES e o CNPq uma vez que, mesmo as atividades de gestão e apoio têm por objeto os projetos de pesquisa financiados por estas unidades. Outras, como o próprio MCTI, precisariam de refino para retirar ações como a Participação da União no capital da Telebrás ou nos Correios e Telégrafos, pagamento de aposentadorias e pensões, reforma do edifício-sede, assistência médica e odontológica de servidores, assistência pré-escolar aos dependentes de servidores, auxílio-alimentação, benefícios obrigatórios aos servidores, auxílio-moradia, controle de bens sensíveis e publicidade de utilidade pública. Desta forma, seria necessário toda uma equipe de pesquisadores para seguir estritamente o Manual Frascati.
O Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações brasileiro disponibilizou uma série histórica dos investimentos federais em P&D entre 2000 e 2019. A Nota Técnica de DE NEGRI (2021) buscou reproduzir a metodologia desta série histórica inferindo as unidades orçamentárias e extrapolando os dados para 2019 e 2020. Não podemos deixar de observar que as unidades orçamentárias propostas por DE NEGRI (2021) são distintas das que seriam escolhidas levando em consideração o Manual. Da mesma forma, o próprio Manual não abarca as todas especificidades do Sistema brasileiro de Ciência e Tecnologia como, por exemplo, o fato de mais de 90% dos artigos científicos publicados por brasileiros terem se originado nas universidades públicas, muitas vezes escritos em conjunto com mestrandos (as) e doutorandos (as).
Assim, definimos que, para efeito de delimitarmos o escopo deste trabalho, utilizaremos a classificação de DE NEGRI (2021) de Instituições (Unidades Orçamentárias) Típicas de C&T, ressaltando todas as limitações desta definição destacadas pela própria autora da Nota Técnica.
Após da delimitação do escopo, foi realizada uma reunião com técnicos do MCTI responsáveis pelo levantamento da série histórica dos investimentos em P&D. Nesta reunião foi informado que a metodologia utilizada pelo MCTI é uma adaptação das normas do Manual de Frascati, uma vez que cada país membro da OCDE tem a sua adaptação própria. Os técnicos fazem parte de uma rede de membros de governos trabalhando no tema “Dispêndios em C&T” que se reúnem regularmente para discutir melhorias na metodologia e adaptações às realidades nacionais. É uma metodologia dinâmica que está constantemente sob o escrutínio desta rede.
Os técnicos do MCTI realizam o levantamento manualmente a cada ano e utilizam três critérios básicos: 1. Instituições típicas de P&D (pela classificação de Função e Subfunção); 2. Ações não abrangidas por alguma das duas classificações anteriores (Desenvolvimento científico, tenológico e difusão) e; 3. Dentro das Instituições são verificadas Ações e Plano Orçamentário. Desta forma, são separados a pesquisa da produção de vacinas na Fiocruz, por exemplo. Por último, é realizada uma pesquisa por palavras-chave e um estudo da finalidade de cada ação. A métrica orçamentária utilizada é a do Empenho e a extração dos dados é feita pelo Tesouro Gerencial.
Referências:
Giacomoni, James. Orçamento Público. 17. ed revista e atualizada - São Paulo: atlas, 2017
DE NEGRI, Fernanda (2021). POLÍTICAS PÚBLICAS PARA CIÊNCIA E TECNOLOGIA NO BRASIL: CENÁRIO E EVOLUÇÃO RECENTE. Nota Técnica. Edição 1. Brasília: Editora: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
AMARAL, Nelson Cardoso. Com a PEC 241/55 (EC 95) haverá prioridade para cumprir as metas do PNE (2014-2024)? Revista Brasileira de Educação, v. 22, n. 71, p.1-25, 2017.